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Opinión /

El último contrafuero

Por Jaime Ignacio del Burgo 12 enero, 2022 - 7:28

El protocolo firmado por Urkullu y Chivite va mucho más allá de una mera declaración de intenciones. Estamos ante un claro contrafuero cometido por quien tiene la obligación de cumplir la ley foral.

La presidenta de Navarra, María Chivite, y el lehendakari del Gobierno Vasco, Iñigo Urkullu, firman un nuevo protocolo de colaboración entre ambas comunidades autónomas. IÑIGO ALZUGARAY
La presidenta de Navarra, María Chivite, y el lehendakari del Gobierno Vasco, Iñigo Urkullu, firman un nuevo protocolo de colaboración entre ambas comunidades autónomas. IÑIGO ALZUGARAY

El artículo 145, 1 de la Constitución prohíbe la federación de Comunidades Autónomas. Este precepto es idéntico al que figuraba en el artículo 13 de la Constitución de la II República. El artículo 145,2 permite que los Estatutos prevean los supuestos, requisitos y términos en que las Comunidades Autónomas podrán celebrar convenios entre sí para la gestión y prestación de servicios, así como el carácter y efectos de la correspondiente comunicación a las Cortes Generales. En los demás supuestos, los acuerdos de cooperación necesitarán la autorización de las Cortes Generales.

En el Amejoramiento del Fuero su artículo 70,2 prevé que puedan celebrarse Convenios con la Comunidad Autónoma del País Vasco (y con otras comunidades limítrofes) para la gestión y prestación de servicios propios correspondientes a materias de su competencia. Dichos Convenios entrarán en vigor a los veinte días de su comunicación a las Cortes Generales. Y en el artículo 70,3 se establece que “previa autorización de las Cortes Generales, Navarra podrá establecer Acuerdos de Cooperación con la Comunidad Autónoma del País Vasco y con otras Comunidades Autónomas”. 

El artículo 145,2 de la Constitución se introdujo para evitar que a través de convenios para la gestión de servicios o de acuerdos de cooperación pueda burlarse el precepto que prohíbe la federación de Comunidades Autónomas. En el caso de Navarra la Constitución permite la incorporación a Euskadi con arreglo a la disposición transitoria cuarta –que en cuarenta y tres años de vigencia no se ha activado–, pero no sería factible una federación fraudulenta establecida mediante acuerdos de cooperación. Y quienes tienen la facultad de examinar si se produce tal supuesto son las Cortes Generales. Su decisión abriría la puerta para recurrir al Tribunal Constitucional.

El pasado 10 de diciembre la presidenta María Chivite y el lendakari Iñigo Urkullu firmaron un “protocolo general de cooperación”. Ambas partes se reconocieron tener “poderes y facultades suficientes” para dicho acto. No se conoce cuáles fueron, pues tan solo invocaron los artículos del Estatuto Vasco y del Amejoramiento de Navarra en cuya virtud los presidentes ostentan la “más alta representación” y “la ordinaria del Estado” en sus respectivas Comunidades, preceptos que tienen carácter protocolario.

[Puedes consultar aquí el texto completo del protocolo firmado por ambos presidentes autonómicos]

Asimismo, ambos presidentes manifestaron que el artículo 88,2 de la Ley Foral 11/2019 de la Administración de la Comunidad Foral y la Ley 7/2016 de Ordenación del Servicio Jurídico “posibilitan a ambas Comunidades para celebrar Protocolos Generales de Actuación, que expresen la voluntad de actuar con un objetivo común”.  En lo que se refiere a Euskadi, en la Ley de Ordenación de su Servicio Jurídico no consta ninguna referencia a la facultad de realizar protocolos de cooperación. La única norma aplicable es lo dispuesto en el artículo 22,3 del Estatuto que permite al País Vasco, previa autorización de las Cortes Generales, establecer acuerdos de cooperación con otras Comunidades. 

Sí se refiere a los protocolos generales la Ley Foral de 2019. En su artículo 88,2 determina que “los acuerdos que se limiten a establecer pautas de orientación sobre la actuación de cada Administración pública en cuestiones de interés común o a fijar el marco general y la metodología para el desarrollo de la cooperación en un área de interrelación competencial o en un asunto de mutuo interés se denominarán protocolos generales”. 

Los bautizados como “protocolos generales” no son otra cosa que una modalidad de acuerdos de cooperación. Están sujetos a lo dispuesto en la Constitución, en el Amejoramiento y en el Reglamento del Parlamento de Navarra. En este último se establece que antes de solicitar la autorización de las Cortes para formalizar un acuerdo de cooperación deberá recabarse la previa autorización de la Cámara foral.

El artículo 145,2 ha sido motivo de un gran debate en los foros académicos. Incluso hay propuestas para que se suprima la distinción entre convenios para la gestión de servicios y los demás acuerdos de cooperación, limitándose las comunidades pactantes a notificar su formalización las Cortes o, más concretamente, al Senado como cámara de representación territorial, eliminando por tanto la autorización previa.

Sin embargo, el Tribunal Constitucional se pronunció en su sentencia 44/1986 sobre la aplicación de dicho artículo. Declaró nulo el acuerdo de cooperación formalizado por el presidente de la Generalidad de Cataluña y el de la Región de Murcia rechazando la alegación de que no se trataba más que de “declaraciones conjuntas de intenciones o propósitos sin contenido vinculante, o la mera exposición de directrices o líneas de actuación”. Señala el Tribunal que desde el preámbulo del acuerdo Cataluña-Murcia se adelanta la voluntad de los otorgantes de “participar y cooperar” en cuantas actuaciones afecten a las aspiraciones y necesidades comunes a ambas colectividades. 

El “protocolo general” firmado por Urkullu y Chivite reconoce que su objetivo es incrementar la colaboración y la cooperación, derivada de la afinidad histórica, cultural, lingüística, turística y sociocultural de Navarra y Euskadi.  Y además habla de la “necesidad de prestarse asistencia activa y estrecha cooperación para el ejercicio eficaz de sus competencias”. En aplicación de la doctrina del Tribunal Constitucional lo que ha ocurrido en el presente caso es que “lo que falta como requisito esencial y previo es su sometimiento al control de las Cortes, que ha de ser previo a su vigencia”. 

El protocolo general afecta al ejercicio de todas nuestras competencias. En el campo cultural, educativo y lingüístico, pero también en otras muchas materias, en la práctica se actuará como si formáramos parte de un único ámbito territorial y se incluyen numerosos compromisos concretos de actuación conjunta en la totalidad de las competencias forales, aunque formalmente se respete la titularidad de cada Comunidad. En definitiva, el protocolo va mucho más allá de una mera declaración de intenciones. Aunque ya sabemos llegado el caso cuál hubiera sido el acuerdo del Parlamento foral y la decisión de las Cortes, dado el maridaje de socialistas, nacionalistas y aberzales proetarras, al margen de cualquier valoración política lo inadmisible es infringir la Constitución y el Amejoramiento. Estamos ante un claro contrafuero cometido por quien tiene la obligación de cumplir la ley foral.


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